法评丨新公司法修订对清理僵尸企业的影响
2024-03-11 18:24
发布于：山西省
2023年12月29日，《中华人民共和国公司法》修订版[以下简称“《公司法》（2023修订）”或“新公司法”]公布，修改条数多达二百多条，其中不乏重要内容。本文将尝试就新公司法修订的内容对清理僵尸企业的影响进行梳理。
僵尸企业并无统一明确的定义，综合来看，僵尸企业一般是指因经营管理不善或无人管理等原因，企业经营陷入停滞但未办理注销登记的企业。清理僵尸企业，从广义上来说，不仅包括企业注销，还包括兼并重组、债务重组、股权转让等多种方式，本文仅就新公司法修订对僵尸企业注销事宜的影响进行梳理，即企业经历公司解散、公司破产、公司清算、注销登记等流程，使现存公司归于消灭的过程。
一、新增企业注销制度，完善僵尸企业注销退出路径
根据《民法典》第六十八条、现行《公司法》（2018修正）第一百八十条、第一百八十二条、第一百八十三条的规定，公司注销的事由包括解散与破产，解散又分为自行解散（即公司依申请办理解散手续）和强制解散（即人民法院判决解散）。
无论是宣告解散还是宣告破产，依法开展清算是企业注销前的法定义务，即先办理清算手续再办理公司注销。《公司法》（2023修订）对此有所突破，新增了强制注销制度及简易注销制度。
（一）新增强制注销制度
1.法律规定
《公司法》（2023修订）第二百四十一条规定：“公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销，满三年未向公司登记机关申请注销公司登记的，公司登记机关可以通过国家企业信用信息公示系统予以公告，公告期限不少于六十日。公告期限届满后，未有异议的，公司登记机关可以注销公司登记。依照前款规定注销公司登记的，原公司股东、清算义务人的责任不受影响。”
2.强制注销制度的适用
从上述规定来看，强制注销制度的适用的解散事由仅限于公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销的情形。上述三种解散事由均属于行政解散，是行政机关作出的行政处罚所产生的解散事由，其产生的法律后果是公司不再具备从事市场经营活动的经营资格。此时，公司已不具备参与市场经济活动的资格与能力，在这个意义上，将上述三种情形的公司强制注销，只是对“名存实亡”公司的法人资格实质已终止状态的确认。时间上，“满三年未向公司登记机关申请注销公司登记”应理解为自公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销之日起三年，无论公司是否处于清算状态，只要公司未向公司登记机关申请注销公司登记的，都满足该条件。程序上，在公告期限内需无异议。
强制注销制度在一定程度上突破了先清算再注销的公司注销原则，在未经清算的情况下，允许公司登记机关直接办理注销手续，对于因行政解散事由需要注销但注销困难的僵尸企业来说，是一个比较重大的利好。
需要强调的是，强制注销虽导致了公司的主体资格被消灭，但并未影响其私法责任，也并未免除被强制注销公司的清算责任，强制注销后“原公司股东、清算义务人的责任不受影响”。原公司股东与清算义务人仍需按《公司法》的规定承担责任。其中，原公司股东的责任主要是指股东出资责任，即在其认缴的出资范围内对公司债务承担责任，除非股东作出清偿公司债务的承诺或在公司存续期间存在滥用股东有限责任和法人独立地位损害债权人利益的情形。关于清算义务人的责任，此处的清算义务人应作广义理解，应包括公司清算义务人和清算组成员。根据《公司法》（2023修订）第二百三十二条、第二百三十八条，董事为公司清算义务人，负有启动清算程序的职责。而清算组成员负责履行清算职责，负有忠实和勤勉的义务。若仅将此处的清算义务人作狭义理解，那么在公司存续期公司已成立清算组，但清算尚未完成时，公司被强制注销的情况下，否认清算组的清算义务与责任，于理不合。清算组仍应履行忠实、勤勉义务，当清算组怠于履行清算职责时，应承担清算责任。
此外，因强制注销后的公司仍需完成清算手续，参考《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》（简称“《公司法解释二》”）第十八条第三款，因清算义务人未及时清算给债权人造成损失或怠于履行清算义务导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算“系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”的规定，企业的实际控制人也有承担清算责任的风险，因此，即便企业被强制注销后，公司的董事及股东仍应保管好公司的主要财产、账册、重要文件，以防灭失，避免承担额外的责任。
最后，强制注销制度是由国家登记机关自行启动的，注销困难的企业是否可以向国家登记机关提出申请，国家登记机关是否同意强制注销的申请都需要等待后续法律法规的完善。
（二）新增简易注销制度
1.法律规定
《公司法》（2023修订）第二百四十条规定：“在存续期间未产生债务，或者已清偿全部债务的，经全体股东承诺，可以按照规定通过简易程序注销公司登记。通过简易程序注销公司登记，应当通过国家企业信用信息公示系统予以公告，公告期限不少于二十日。公告期限届满后，未有异议的，公司可以在二十日内向公司登记机关申请注销公司登记。公司通过简易程序注销公司登记，股东对本条第一款规定的内容承诺不实的，应当对注销登记前的债务承担连带责任。”
2.简易注销制度的理解与适用
简易注销制度并非此次《公司法》原创，《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字〔2016〕253 号）、《市场监管总局关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知》（国市监注〔2018〕237 号）、《市场监管总局、国家税务总局关于进一步完善简易注销登记便捷中小微企业市场退出的通知》（国市监注发〔2021〕45 号）以及《企业注销指引》均对简易注销程序有所规定。
简易注销程序的设立，以全体股东的承诺替代了证明清算完结所需要的清算文件，对加快债权债务关系明晰的僵尸企业的清退起到了重要的作用。
（1）适用简易程序注销的公司范围
关于适用简易注销程序的企业的范围，结合《企业注销指引》（2023年修订）第四条第（二）款的规定，申请简易程序注销公司的企业应是在存续期间应未发生债权债务或已将债权债务清偿完结的企业，即在申请简易注销登记时，不应存在未结清清偿费用、职工工资、社会保险费用、法定补偿金、应缴纳税款（滞纳金、罚款）等债权债务。
此外，《企业注销指引》（2023年修订）第四条第（二）款对不适用简易程序注销公司的情形进行了反向限定，以下情形均不适用简易程序注销公司：上市股份有限公司；法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前须经批准的；被吊销营业执照、责令关闭、撤销；在经营异常名录或者市场监督管理严重违法失信名单中；存在股权（财产份额）被冻结、出质或者动产抵押，或者对其他企业存在投资；尚持有股权、股票等权益性投资、债权性投资或土地使用权、房产等资产的；未依法办理所得税清算申报或有清算所得未缴纳所得税的；正在被立案调查或者采取行政强制，正在诉讼或仲裁程序中；受到罚款等行政处罚尚未执行完毕；不适用简易注销登记的其他情形。
（2）公司简易注销后，公司注销登记前的债务承担
《公司法》（2023修订）明确了公司通过简易程序注销公司登记，股东对在存续期间未产生债务，或者已清偿全部债务的情况承诺不实的，应当对注销登记前的债务承担连带责任。
对于债权人来说，该规定有利于其债权的实现。考虑到简易注销的公司很大几率为空壳公司，当作为债务人的公司已按简易注销程序注销，债权人可直接要求股东对公司债务承担连带责任。同时，还可追究清算义务人因未及时启动清算程序给债权人造成损失的责任。
对于股东来说，通过简易注销程序注销公司后，如仍存在债务，将对债务承担连带责任，法律责任极重。建议股东在决定通过简易程序办理注销登记前，应对自身债权债务关系作全面的梳理，并清偿相关债务，以免出现后续风险。
二、完善自行清算及强制清算制度
（一）明确董事为自行清算的清算义务人
1.法律规定
公司法（2023修订）第二百三十二条：“公司因本法第二百二十九条第一款第一项、第二项、第四项、第五项规定而解散的，应当清算。董事为公司清算义务人，应当在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算。清算组由董事组成，但是公司章程另有规定或者股东会决议另选他人的除外。清算义务人未及时履行清算义务，给公司或者债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”
2.清算义务人的范围
现行《公司法》并未对清算义务人作出明确界定，但《公司法解释二》第十八条第（一）款规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。”依照该规定，清算义务人为“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东”。《公司法》（2023修订）不再区分公司类型，直接规定董事为公司自行清算的清算义务人。说明立法者在公司清算义务人的选择上，最终选择了公司的执行机构即经营者承担启动清算程序的义务，契合了董事作为公司经营者，管控着公司的财产、账册及主要文件，对公司的经营情况比较了解，可较为便利地启动清算程序的现实情况，这也敦促着公司的经营者及时在解散事由出现时尽快启动清算程序。
董事为公司的清算义务人，一方面可以较好地保护小股东的利益。小股东一般不参与公司实际经营，对公司的控制力弱，对于小股东来说，若仍将有限责任公司的小股东作为清算义务人，则过于苛责。这也与《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《九民纪要》”）第14条 “股东举证证明其已经为履行清算义务采取了积极措施，或者小股东举证证明其既不是公司董事会或者监事会成员，也没有选派人员担任该机关成员，且从未参与公司经营管理，以不构成“怠于履行义务”为由，主张其不应当对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院依法予以支持。”的规定的精神相符，在小股东能够证明其未通过直接或间接参与公司的经营管理时，不承担怠于履行清算义务的责任。
另一方面，将公司的清算义务人确认为董事，也存在着控股股东或实际控制人规避责任的风险，董事作为执行机构，虽是由股东会选举产生，但实践中多数董事是由股东担任或股东委派，董事履行职责的过程中不可避免地受公司控股股东或实际控制人意志的影响。且董事虽是启动清算的义务人，但根据《公司法》（2023修订）第五十九条第（七）款规定，“对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议”仍是股东会的职权，是否在解散事由出现后，及时在15日内组织清算组清算，仍由股东会决定，董事仅作为执行人。
如董事未及时履行清算义务是由于股东或实际控制人所控制，在此情况下，仅追究董事的责任，有失偏颇。在此情况下，如何更好地保障公司及债权人的利益？笔者认为，清算义务人承担清算责任的基础，是基于清算义务人通过未及时履行及怠于履行清算义务等消极不作为的方式给公司和债权人造成了侵权损害，也就是说，清算义务人的清算责任的性质为侵权责任。对于公司及债权人而言，其作为被侵权人有权依照《民法典》 第一千一百六十八条 “二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任”的规定要求清算义务人董事及控制清算义务人的股东及实际控制人对清算承担连带责任。这也与《公司法司法解释二》第十八条第三款的规定相对应，即清算义务人未及时清算给债权人造成损失或怠于履行清算义务导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算“系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。”
3.清算义务人的清算义务
关于清算义务人的清算义务，根据公司法（2023修订）第二百三十二条规定，清算义务人负有在解散事由出现之日起十五日内组成清算组进行清算的义务。
此外，《公司法司法解释二》第十八条第二款规定：“有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。”及《全国法院民商事审判工作会议纪要》第14条的规定：“【怠于履行清算义务的认定】公司法司法解释（二）第18条第2款规定的“怠于履行义务”，是指有限责任公司的股东在法定清算事由出现后，在能够履行清算义务的情况下，故意拖延、拒绝履行清算义务，或者因过失导致无法进行清算的消极行为。股东举证证明其已经为履行清算义务采取了积极措施，或者小股东举证证明其既不是公司董事会或者监事会成员，也没有选派人员担任该机关成员，且从未参与公司经营管理，以不构成“怠于履行义务”为由，主张其不应当对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院依法予以支持。”
根据上述规定，清算义务人负有的积极履行清算的义务，包括及时启动清算程序、成立清算组、保管公司的主要财产、账册及重要文件。否则，如因清算义务人未及时履行或怠于履行清算义务等消极不作为的方式给公司或债权人造成损害，清算义务人可能有承担赔偿损失，甚至存在因未保管好主要财产、账册及重要文件导致无法清算的情况下，对公司或债权人的损失承担连带责任的风险。当然，清算义务人申请人民法院指定清算组进行清算不属于清算义务人的清算义务。
（二）明确清算组的忠实勤勉义务
《公司法》（2023修订）第二百三十二条也基于董事作为经营者的考虑对清算组成员的范围进行了调整，“清算组由董事组成，但是公司章程另有规定或者股东会决议另选他人的除外。”确定了清算组成员由董事组成为原则，其他主体为例外的规则。《公司法》（2023修订）第二百三十八条第（一）款明确了清算组的忠实和勤勉义务：“清算组成员履行清算职责，负有忠实义务和勤勉义务。”
1.如何理解忠实和勤勉义务？
参考《公司法》（2023修订）第一百八十条对董事、监事、高级管理人员忠实、勤勉义务的规定：“董事、监事、高级管理人员对公司负有忠实义务，应当采取措施避免自身利益与公司利益冲突，不得利用职权牟取不正当利益。董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意。公司的控股股东、实际控制人不担任公司董事但实际执行公司事务的，适用前两款规定。”清算组的忠实义务是一种消极义务，即清算组应避免自身利益与公司利益冲突，不能利用职权牟取不正当利益，不实施有害于公司利益的行为。清算组的勤勉义务则是一种积极义务，清算组履行清算义务时应当尽到通常应有的合理注意，以一般清算组成员应有的合理谨慎及认真的注意履行职责。
2.清算组的责任
《公司法》（2023修订）第二百三十八条第（二）款明确了清算组的责任承担情形：“清算组成员怠于履行清算职责，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任；因故意或者重大过失给债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。”
（三）法院强制清算的申请人范围及适用事由的变动
现行《公司法》第一百八十三条“……逾期不成立清算组进行清算的，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。”
《公司法司法解释二》第七条第二款：“有下列情形之一，债权人、公司股东、董事或其他利害关系人申请人民法院指定清算组进行清算的，人民法院应予受理：（一）公司解散逾期不成立清算组进行清算的；（二）虽然成立清算组但故意拖延清算的；（三）违法清算可能严重损害债权人或者股东利益的。”
《公司法》（2023修订）第二百三十三条规定：“公司依照前条第一款的规定应当清算，逾期不成立清算组进行清算或者成立清算组后不清算的，利害关系人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。人民法院应当受理该申请，并及时组织清算组进行清算。公司因本法第二百二十九条第一款第四项的规定而解散的，作出吊销营业执照、责令关闭或者撤销决定的部门或者公司登记机关，可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。”
可见，现行《公司法》仅规定了债权人可以在清算义务人逾期不成立清算组进行清算的情况下申请法院强制清算。《公司法司法解释二》扩充了强制清算的申请人范围和申请适用条件。《公司法》（2023修订）又对《公司法司法解释二》的意见加以吸收，将申请强制清算的申请人范围扩展为利害关系人，即债权人、董事、公司股东及其他利害关系人，并新增了成立清算组后不清算的申请法院强制清算的适用情形。
此外，《公司法》（2023修订）还新增了公司因依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销而解散，作出吊销营业执照、责令关闭或者撤销决定的部门或者公司登记机关，可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算的规定。
新公司法补充了强制清算的申请人范围和适用情形，对于加快僵尸企业的清退有着重要作用。
三、破产申请听取职工意见
根据《中华人民共和国企业破产法》（简称“《破产法》”）第八条第三款的规定“债务人提出申请的，还应当向人民法院提交财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。”作为债务人的公司提起破产时，关于职工方面的材料，仅需提供职工安置预案和职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。
此次修订对《破产法》规定的债务人申请破产提交的材料进行了补充。《公司法》（2023修订）第十七条第三款规定“公司研究决定改制、解散、申请破产以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”据此可见，此次修订的公司法新增了公司决定解散、申请破产需要听取公司工会和职工意见和建议的法定事项。公司作为债务人申请破产时，还需提供职工工会的意见及职工代表大会的决议等文件。这也会在一定程度上打击债务人主动申请破产的积极性，转而采取债权人申请破产等其他方式。
结语
总体来看，新公司法的修订，新增了公司强制注销和简易注销制度，为僵尸企业的清理提供了新的退出思路。强化清算义务人及清算组的清算责任、扩充强制清算的申请人和申请事由的范围，更有力地推动了僵尸企业的清理工作。但新公司法也并未完全解决僵尸企业退出难的问题，如各地对强制清算因“无法清算或无法全面清算”终结后是否可以办理企业注销的做法不一，导致企业注销困难以及股东失联无法形成有效的股东会决议，进而注销困难等情况，仍需公司法及相关法律法规不断完善，以解决僵尸企业注销难的问题。
END
作者丨甄庆贵、宋庆博
作者介绍
甄庆贵
高级合伙人
zhenqinggui@zlwd.com
甄庆贵律师，北京市中伦文德律师事务所高级合伙人，北京大学经济法、哲学双学士，对外经济贸易大学国际经济法硕士，美国伊利诺伊理工大学LLM。最高法院知识产权案例研究指导（北京基地）咨询委员会专家，中国航空发动机（北京）有限公司外部董事。主要从事知识产权、公司与投融资、房地产法律事务。
宋庆博
实习律师
songqingbo@zlwd.com
宋庆博，北京市中伦文德律师事务所实习律师，西南政法大学法学学士、中国人民大学法学硕士，业务领域：争议解决、企业法律顾问、房地产等。
声明
本文仅为专业交流，不视为中伦文德律师事务所观点、结论或法律意见。如您需要法律建议或其他专业分析，请联系作者。如需转载或引用，请联系我们取得授权，并标明来源、作者信息。
往期推荐
法评丨走进新《公司法》，深入剖析改革要点及对资本市场的影响——注册资本制度改革篇
法评丨走进新《公司法》，深入剖析改革要点及对资本市场的影响——公司治理篇
法评丨走进新《公司法》，深入剖析改革要点及对资本市场的影响——第三篇返回搜狐，查看更多
责任编辑：
